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歐盟擬徵「邊境碳稅」,會有效嗎?

 

為了減緩氣候變遷,歐盟正研擬開徵「邊境碳稅/邊境調整碳稅」(border adjustment carbon tax)。該關稅旨在為歐洲企業創造公平競爭的環境,要求進口貨物要和歐洲在地生產的產品一樣,也要為其排放的溫室氣體負責。但是,「邊境碳稅」對經濟、環境、及合法性與否都有其爭議和影響。美國氣候特使凱瑞(John Kerry)今年三月和歐盟官員會面後,也曾表示「歐盟的邊境碳稅應該要是『最後的手段』」。

 

「邊境碳稅」能夠發揮效用嗎?它能夠作為有效的工具,協助國家減緩氣候變遷嗎?這是Timothy Hamilton這樣的經濟學家正在思量的問題。

 

 

什麼是「邊境碳稅」?

 

依據歐盟的規定,位於歐盟的企業必須為其生產過程中排放的二氧化碳購買「排放配額」(emission permits),用以鼓勵企業降低碳排放。額外的成本反映在產品價格上。相對的,許多國家──包含美國──並未對企業有相似的規定,使得進口到歐盟的貨品,可能比歐盟在地的產品還要便宜。

 

進口產品價格低,消費者可能歡欣鼓舞,卻可能因此造成「碳洩露」(carbon leakage)。「碳洩露」意指,原本市場上由在地生產、消費者在地購買的產品,卻轉從國外、那些不須負擔相同排放規範的企業進口。抑或是在地企業將生產據點外移,以規避降低排放量的規範。「碳洩露」的結果,就是溫室氣體排放依舊,並未減少,仍舊對地球帶來影響。

 

「邊際碳稅」便意在防堵「碳洩露」的發生,對於那些在原產地不需要負擔碳排放費用/稅務的進口貨品,加諸同等的成本。

 


 

歐盟排放交易體系:碳價變化

多年來,歐盟排放交易體系(EU Emissions Trading System, EU ETS)一直因「碳排放配額」(carbon allowance)價格過低、恐無法發揮效用倍受抨擊。不過近幾年,碳價有上升的趨勢。許多歐洲國家也有自己的碳價,價格又比EU ETS更高。

製圖:The Conversation/CC-BY-ND;資料來源:EMBER

 


 

「邊境碳稅」有效嗎?

 

目前,對於「邊境調整機制」(border carbon adjustments)是否有效,尚未有足夠的資料進行分析,亦尚未有國家以國為單位實施。不過,我們可以分析「在沒有邊境調整機制的情況下,碳洩露發生的可能性」。

 

一份匯總多篇研究的評論發現,實施碳稅(carbon tax)的國家確實會發生「碳洩露」,但對於進口貨品的碳排放量,僅有部分比例會受到影響。另一份審視歐盟進出口貿易的研究則發現,沒有任何證據顯示「歐盟排放交易體系」(ETS)導致大量企業將生產據點外移。一般研究認為,比起碳排放規範,企業選擇廠址更受其他因素的影響,如:將生產據點設在鄰近消費市場、技術勞工、或生產原料的區域。

 

有不少研究運用經濟模型,試圖預測在有、或沒有「邊境碳稅」的情況下,「碳洩露」發生的可能性。一份匯總25份這類研究的分析文獻認為,於境內實施溫室氣體排放相關政策、但未實施邊境碳稅的國家,將可能因為「碳洩露」而損失5~25%的減量潛力。換句話說,最高可能有25%、原本有潛力減量的溫室氣體,因企業外移生產據點,而繼續在其他國家排放。

 

該份文獻也發現,實施「邊境碳稅」將可能降低「碳洩露」的比例,甚至可能使該國的減量潛力提升5%。

 


 

歐盟前十大排放密集產業

溫室氣體排放密集的產業通常有較高的「碳洩露風險」。「排放密集度」(emission intensity)為「每單位GDP的溫室氣體排放量」;「碳洩露指標」(leakage indicator)數值若大於0.2,則視為具有「碳洩露」的風險。

製圖:The Conversation/CC-BY-ND;資料來源:European Commission

 


 

一份2016年的研究指出,歐盟實施「邊境碳稅」將可能使主要貿易夥伴的進口量下降0.3%(巴西)到1.3%(美國)不等。

 

一般研究認為,「邊境碳稅」應該只對高排放、碳排放密集度高、且容易受國際貿易影響的產業的衝擊較大,如鋼鐵業、紡織業、礦業、水泥業、及化工業。在歐盟現行的「排放交易體系」(EU ETS),對上述其中幾個產業有特殊的豁免權,能獲發免費的排放配額。未來「邊境碳稅」實施之後,預料將逐步取消豁免。

 

 

只有「邊際碳稅」,還不夠!

 

總的來說,研究認為「邊境碳稅」搭配「碳定價制度」(carbon pricing)能夠降低某些產業「碳洩露」,甚至可能有助降低溫室氣體排放,但「碳洩露」可能不若人們擔心的那麼嚴重。

 

同時,我們也必須認知到「邊際碳稅」並不足以解決整個問題。當世界少數幾個大國降低對碳密集產品──如化石燃料──的需求,將可能降低國際原油價格,反倒提升其他地區對化石燃料的需求。這就是應對氣候變遷亟需國際合作的地方。

 

以適當的方式應對氣候變遷,需要做出極大的努力和國際合作。只有「邊境碳稅」並不能解決問題,但卻可以成為減少碳排放的重要工具。

 

 

 

enlightened 圖片來源:GreenBiz

mail 文章原文:The EU wants a carbon tax on imports — would it be an effective climate solution?

yes 編譯:台灣企業永續研訓中心 (CCS)